Ristrutturazione edilizia vs nuova costruzione: il Consiglio di Stato ritrova la via dell'orientamento prevalente

Cons. Stato, Sez. IV, 22.05.2026, n. 4155

Con la sentenza n. 4155/2026 la Quarta Sezione del Consiglio di Stato torna sulla distinzione tra ristrutturazione edilizia e nuova costruzione e, soprattutto, rientra nell’orbita dell’interpretazione ormai maggioritaria, dopo lo strappo rappresentato dalla decisione n. 8542/2025 della Seconda Sezione.

Il caso: da capannone artigianale a palazzina residenziale

Il giudizio nasce da un permesso di costruire rilasciato dal Comune di Savigliano per un intervento di demolizione e ricostruzione: via un complesso artigianale abbandonato, e al suo posto un edificio residenziale di cinque piani, con aumento di altezza e di volumetria. Le vicine, proprietarie di appartamenti confinanti, contestano la qualificazione dell’intervento come ristrutturazione edilizia, sostenendo che si tratti:

• di ristrutturazione urbanistica, perché inciderebbe sulla fisionomia dell’isolato;
• quantomeno, di nuova costruzione, dato lo scarto radicale rispetto al fabbricato preesistente (sagoma, prospetti, sedime, volume, tipologia).

Il Consiglio di Stato respinge entrambe le tesi: la ristrutturazione urbanistica riguarda il tessuto urbanistico edilizio nel suo insieme, non il singolo edificio; l’intervento in esame resta ristrutturazione edilizia, pur comportando una trasformazione profonda del manufatto preesistente.

Il principio di diritto: la ristrutturazione può anche “cambiare tutto”

La IV Sezione richiama il testo dell’art. 3, co. 1, lett. d), D.P.R. 380/2001, come modificato dal D.L. 76/2020 (“Semplificazioni”), e ribadisce che rientrano nella ristrutturazione edilizia anche gli interventi di demolizione e ricostruzione:

• con diversa sagoma, prospetti, sedime;
• con differenti caratteristiche planivolumetriche e tipologiche;
• e, in determinati casi, con incremento di volumetria.

La nuova costruzione è definita, invece, come categoria residuale, che ricomprende solo gli interventi che non presuppongono un edificio preesistente, cioè un nuovo consumo di suolo.

In sintesi, per il Consiglio di Stato: ciò che oggi distingue la ristrutturazione edilizia dalla nuova costruzione “è soltanto la preesistenza, nella prima tipologia di intervento, di un fabbricato”.

Di conseguenza, anche la sostituzione di un complesso artigianale con un edificio residenziale radicalmente diverso resta ristrutturazione edilizia, purché si intervenga su un manufatto esistente.

Coerenza con la volontà del legislatore

La decisione si allinea alla voluntas legis in modo piuttosto lineare: 

• il legislatore, intervenendo più volte sull’art. 3 T.U. Edilizia (D.Lgs. 301/2002, D.L. 69/2013, D.L. 76/2020), ha progressivamente allargato il perimetro della ristrutturazione; 
• sotto questo profilo, il D.L. 76/2020 ha segnato il passaggio definitivo, includendo in modo espresso le demo–ricostruzioni “anche con caratteristiche molto differenti rispetto al preesistente” e superando i vincoli di identità di sagoma, sedime e – in parte – volumetria;
• le definizioni dell’art. 3 T.U. Edilizia hanno valore di principi fondamentali, prevalenti su strumenti urbanistici e regolamenti edilizi locali.
   

La pronuncia si riaggancia, così, alla giurisprudenza largamente prevalente (e alla stessa Corte Costituzionale, sent. n. 281/2019), che individua nella preesistenza del fabbricato – e non nella “neutralità urbanistica” o nella continuità edilizia – il discrimine tra ristrutturazione e nuova costruzione.

Il nodo: il contrasto con la sentenza n. 8542/2025

Resta irrisolto il problema dei contrasti interni allo stesso Consiglio di Stato. La sentenza n. 8542/2025 della Sezione II, come noto, aveva infatti interpretato in chiave molto restrittiva la ristrutturazione ricostruttiva, introducendo una trilite di condizioni (unicità del manufatto, contestualità tra demolizione e ricostruzione, neutralità dell’impatto sul territorio) non previste dalla legge e, di fatto, riavvicinando la nozione della ristrutturazione alla vecchia “fedeltà” di sagoma e volumetria.

Quell’orientamento, giudicato da molti come una vera e propria “interpretatio abrogans” delle modifiche del D.L. 76/2020, aveva già prodotto incertezze applicative e messo in crisi l’affidamento di operatori e amministrazioni, tanto più in un contesto in cui altri giudici (come il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Sicilia) avevano sposato la linea opposta, valorizzando il riuso del territorio urbanizzato come criterio distintivo.

Un bilanciamento (un po’ più) equilibrato, anche rispetto al condono

Un dato interessante – e in parte sorprendente – è che questa rilettura ampia della ristrutturazione edilizia, con riallineamento all’interpretazione giurisprudenziale prevalente, arriva proprio mentre la Corte Costituzionale, in tema di condono edilizio, ha invece stretto le maglie per quanto riguarda gli interventi ammissibili sugli immobili sanati con condono.

L’effetto combinato dei due orientamenti è un bilanciamento più ragionevole: da un lato, si conferma la linea rigorosa sul condono, che resta misura eccezionale e non porta d’ingresso a nuovi benefici edilizi; dall’altro, si restituisce piena operatività alle demo‑ricostruzioni su patrimonio legittimo, in chiave di ristrutturazione edilizia. In questo senso, la decisione del Consiglio di Stato tende anche a ridimensionare l’impatto pratico della recente sentenza della Corte Costituzionale sul condono, evitando che il combinato disposto dei due filoni interpretativi sfoci in un blocco generalizzato degli interventi di trasformazione e di rigenerazione urbana.

Commento Osborne Clarke

La sentenza del Consiglio di Stato n. 4155/2026 merita, sotto il profilo sistematico, un giudizio nettamente positivo: riporta la bussola interpretativa sul tracciato voluto dal legislatore e rimesso al centro dalla Corte Costituzionale, e, nel contempo, contribuisce a riequilibrare il quadro rispetto alla stretta intervenuta in materia di condono edilizio.

La distinzione tra ristrutturazione edilizia e nuova costruzione è cruciale per la scelta del titolo edilizio; l’accesso a premialità e incentivi; la determinazione degli oneri; la programmazione degli interventi di rigenerazione urbana. È difficile accettare che su un nodo così strategico possano coesistere letture antitetiche tra sezioni dello stesso giudice di vertice.

È quindi verosimile – e auspicabile – che la questione approdi ora all’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, chiamata a chiudere il cerchio e a restituire un quadro interpretativo stabile e finalmente uniforme. 

Nel frattempo, però, il confine tra ristrutturazione e nuova costruzione resta, di fatto, ancora esposto a margini di incertezza, con un effetto frenante sugli investimenti e sulle operazioni di trasformazione sostenibile delle città.