Ristrutturazione edilizia vs nuova costruzione: il Consiglio di Stato ritrova la via dell'orientamento prevalente

Cons. Stato, Sez. IV, 22.05.2026, n. 4155

Con la sentenza n. 4155/2026 la Quarta Sezione del Consiglio di Stato torna sulla distinzione tra ristrutturazione edilizia e nuova costruzione e, soprattutto, rientra nell’orbita dell’interpretazione ormai maggioritaria, dopo lo strappo rappresentato dalla decisione n. 8542/2025 della Seconda Sezione.

Il caso: da capannone artigianale a palazzina residenziale

Il giudizio nasce da un permesso di costruire rilasciato dal Comune di Savigliano per un intervento di demolizione e ricostruzione: via un complesso artigianale abbandonato, e al suo posto un edificio residenziale di cinque piani, con aumento di altezza e di volumetria. Le vicine, proprietarie di appartamenti confinanti, contestano la qualificazione dell’intervento come ristrutturazione edilizia, sostenendo che si tratti:

• di ristrutturazione urbanistica, perché inciderebbe sulla fisionomia dell’isolato;
• quantomeno, di nuova costruzione, ai sensi dell'art. 3, co. 1, lett. e), D.P.R. 380/2001, atteso lo scarto radicale tra il manufatto preesistente e quello progettato sotto ogni profilo rilevante – sagoma, prospetti, sedime, volume, altezza, caratteristiche planivolumetriche e tipologia edilizia – tale da recidere ogni nesso di continuità con l'edificio originario e da configurare, nella sostanza, la realizzazione di un organismo edilizio del tutto nuovo.

Il Consiglio di Stato respinge entrambe le tesi con argomentazioni puntuali.

Quanto alla ristrutturazione urbanistica, i Giudici di Palazzo Spada ribadiscono che tale categoria, ai sensi dell'art. 3, co. 1, lett. f), D.P.R. 380/2001, presuppone un intervento sistematico che investa il tessuto urbanistico-edilizio nel suo complesso – attraverso un insieme coordinato di interventi che possono includere la modificazione del disegno dei lotti, degli isolati e della rete stradale – e non può essere invocata con riferimento alla trasformazione di un singolo edificio, per quanto radicale essa sia. Quanto alla qualificazione come nuova costruzione, la Sezione osserva che l’intervento in esame, pur comportando una trasformazione profonda del manufatto preesistente sotto il profilo morfologico, tipologico e funzionale, resta nondimeno riconducibile alla ristrutturazione edilizia, in quanto insiste su un fabbricato già esistente e non determina un nuovo consumo di suolo.

Il principio di diritto: la ristrutturazione può anche “cambiare tutto”

La IV Sezione muove dal dato testuale dell’art. 3, co. 1, lett. d), D.P.R. 380/2001, nella formulazione risultante dalle modifiche introdotte dall'art. 10, co. 1, lett. a), D.L. 16 luglio 2020, n. 76, convertito con modificazioni dalla L. 11 settembre 2020, n. 120 (c.d. "Decreto Semplificazioni”). La norma, in particolare, nella sua attuale configurazione, definisce la ristrutturazione edilizia in termini significativamente più ampi rispetto al passato, ricomprendendo espressamente gli interventi di demolizione e ricostruzione di edifici esistenti:

• con diversa sagoma, prospetti, sedime;
• con differenti caratteristiche planivolumetriche e tipologiche;
• e, in determinati casi, con incremento di volumetria.

Per converso, la nuova costruzione – di cui all'art. 3, co. 1, lett. e), D.P.R. 380/2001 – è configurata dal legislatore come categoria a carattere residuale, che ricomprende gli interventi di trasformazione edilizia e urbanistica del territorio non rientranti nelle categorie precedenti. Il tratto qualificante della nuova costruzione, nella ricostruzione operata dalla Sezione, risiede nell'assenza di un edificio preesistente: si tratta, in altri termini, di interventi che determinano un nuovo consumo di suolo, realizzando un organismo edilizio là dove prima non ve n'era alcuno.

In sintesi, per il Consiglio di Stato: ciò che oggi distingue la ristrutturazione edilizia dalla nuova costruzione “è soltanto la preesistenza, nella prima tipologia di intervento, di un fabbricato”.

Di conseguenza, anche la sostituzione integrale di un complesso artigianale con un edificio residenziale radicalmente diverso resta ristrutturazione edilizia, purché si intervenga su un manufatto esistente.

Coerenza con la volontà del legislatore

La decisione si allinea alla voluntas legis in modo coerente e sistematico, ricostruendo il percorso evolutivo della nozione di ristrutturazione edilizia attraverso i successivi interventi normativi: 

• il legislatore, intervenendo ripetutamente sull’art. 3 del Testo Unico dell'Edilizia (dapprima con il D.Lgs. 27 dicembre 2002, n. 301, poi con il D.L. 21 giugno 2013, n. 69, convertito dalla L. 9 agosto 2013, n. 98, e infine con il D.L. 16 luglio 2020, n. 76), ha progressivamente e consapevolmente allargato il perimetro della ristrutturazione edilizia, con l'obiettivo dichiarato di favorire il recupero e la rigenerazione del patrimonio edilizio esistente, riducendo il consumo di suolo; 
• sotto questo profilo, il D.L. 76/2020 ha segnato il passaggio definitivo, includendo in modo espresso le demo–ricostruzioni “anche con caratteristiche molto differenti rispetto al preesistente” e superando i vincoli di identità di sagoma, sedime e – in parte – volumetria;
• le definizioni dell’art. 3 T.U. Edilizia hanno valore di principi fondamentali, prevalenti su strumenti urbanistici e regolamenti edilizi locali.
   

La pronuncia si riaggancia, così, alla giurisprudenza largamente prevalente (e alla stessa Corte Costituzionale, sent. n. 281/2019), che individua nella preesistenza del fabbricato – e non nella “neutralità urbanistica” o nella "continuità edilizia" – il discrimine tra ristrutturazione e nuova costruzione.

Il nodo: il contrasto con la sentenza n. 8542/2025

Resta irrisolto il problema dei contrasti interni allo stesso Consiglio di Stato. La sentenza n. 8542/2025 della Sezione II, come noto, aveva infatti interpretato in chiave molto restrittiva la ristrutturazione ricostruttiva, introducendo una trilite di condizioni (unicità del manufatto, contestualità tra demolizione e ricostruzione, neutralità dell’impatto sul territorio) non previste dalla legge e, di fatto, riavvicinando la nozione della ristrutturazione alla vecchia “fedeltà” di sagoma e volumetria.

Quell’orientamento, giudicato da larga parte della dottrina come una vera e propria “interpretatio abrogans” delle modifiche introdotte dal D.L. 76/2020, aveva già prodotto significative incertezze applicative e messo in crisi l’affidamento legittimo di operatori economici, professionisti e amministrazioni comunali. Le conseguenze pratiche si erano manifestate sotto molteplici profili: dinieghi di permessi di costruire fondati su una lettura restrittiva della norma; contenziosi seriali sulla qualificazione degli interventi; rallentamento delle operazioni di rigenerazione urbana in corso. Il quadro era reso ulteriormente instabile dalla circostanza che altri giudici – segnatamente il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana – avevano nel frattempo sposato la linea interpretativa opposta, valorizzando il riuso del territorio già urbanizzato come criterio distintivo della ristrutturazione e dando piena attuazione alla ratio del D.L. 76/2020. Il risultato era un panorama giurisprudenziale frammentato, nel quale la medesima fattispecie poteva ricevere qualificazioni diametralmente opposte a seconda della sezione o del giudice adito.

Un bilanciamento (un po’ più) equilibrato, anche rispetto al condono

Un dato interessante – e in parte sorprendente – è che questa rilettura ampia della ristrutturazione edilizia, con riallineamento all’interpretazione giurisprudenziale prevalente, arriva proprio mentre la Corte Costituzionale, in tema di condono edilizio, ha invece stretto le maglie per quanto riguarda gli interventi ammissibili sugli immobili sanati con condono.

In proposito, merita evidenziare che nel caso sottoposto all'attenzione del Consiglio di Stato è stato trattato anche il tema del condono edilizio e, al riguardo, i Giudici di Palazzo Spada confermando l'orientamento precedentemente espresso con la sentenza n. 2848 del 9 aprile 2026, hanno ritenuto che, una volta condonate, le superfici di S.L. entrano definitivamente nella nozione di stato di fatto legittimo, potendo quindi essere oggetto di successivi interventi di trasformazione del territorio.

Sennonché, con la recente sentenza n. 86/2026 – pubblicata, per singolare coincidenza temporale, il giorno precedente alla sentenza del Consiglio di Stato n. 4155/2026 qui in commento – la Corte Costituzionale ha significativamente ridimensionato tale orientamento, introducendo una lettura più restrittiva degli effetti del condono edilizio: secondo la Consulta, invero, il condono costituisce una misura di carattere eccezionale e derogatorio rispetto all'ordinario regime di legalità urbanistica, con la conseguenza che le superfici condonate non possono essere oggetto di benefici edilizi ulteriori se non nei limiti di interventi di manutenzione e ristrutturazione strettamente volti alla tutela dell'integrità strutturale della costruzione e alla conservazione della sua funzionalità, senza che il condono possa fungere da presupposto per operazioni di trasformazione radicale del manufatto. 

Allo stato, pertanto, non è possibile definire con certezza quale sia la portata effettiva della sentenza del Consiglio di Stato n. 4155/2026 con riferimento al tema specifico del condono e della possibilità di recuperare le superfici condonate attraverso successivi interventi di demolizione e ricostruzione: la tensione tra i due orientamenti – quello del giudice amministrativo e quello del giudice costituzionale – resta aperta e necessita di un chiarimento definitivo.

In ogni caso, l’effetto combinato dei due orientamenti (quello del Consiglio di Stato sulla ristrutturazione edilizia e quello della Corte Costituzionale sul condono e sulla possibilità di recuperare le S.L. condonate) è un bilanciamento più ragionevole: da un lato, la Corte Costituzionale conferma la linea rigorosa sul condono, che resta misura eccezionale e non porta d’ingresso a nuovi benefici edilizi; dall’altro, il Consiglio di Stato restituisce piena operatività alle demo‑ricostruzioni su patrimonio legittimo, in chiave di ristrutturazione edilizia. In questo senso, la decisione del Consiglio di Stato tende anche a ridimensionare l’impatto pratico della recente sentenza della Corte Costituzionale sul condono, evitando che il combinato disposto dei due filoni interpretativi sfoci in un blocco generalizzato degli interventi di trasformazione e di rigenerazione urbana.

Commento Osborne Clarke

La sentenza del Consiglio di Stato n. 4155/2026 merita, sotto il profilo sistematico, un giudizio nettamente positivo: riporta la bussola interpretativa sul tracciato voluto dal legislatore e rimesso al centro dalla Corte Costituzionale, e, nel contempo, contribuisce a riequilibrare il quadro rispetto alla stretta intervenuta in materia di condono edilizio.

La distinzione tra ristrutturazione edilizia e nuova costruzione è cruciale per la scelta del titolo edilizio; l’accesso a premialità e incentivi; la determinazione degli oneri; la programmazione degli interventi di rigenerazione urbana. È difficile accettare che su un nodo così strategico possano coesistere letture antitetiche tra sezioni dello stesso giudice di vertice.

È quindi verosimile – e auspicabile – che la questione approdi ora all’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, chiamata a chiudere il cerchio e a restituire un quadro interpretativo stabile e finalmente uniforme. 

Nel frattempo, però, il confine tra ristrutturazione e nuova costruzione resta, di fatto, ancora esposto a margini di incertezza, con un effetto frenante sugli investimenti e sulle operazioni di trasformazione sostenibile delle città.