Das neue Gebäudemodernisierungsgesetz (GMG): Was soll sich für die Markt-Akteure ändern?

Einordnung und politischer Kontext

Der Deutsche Bundestag hatte das GEG im Juni 2020 beschlossen und damit bereits in anderen Gesetzeswerken bestehende Regelungen zur Energieeinsparung und Nutzung erneuerbarer Energien zur Wärme- und Kälteversorgung in Gebäuden in einem Gesetz zusammengeführt.

Zum 1. Januar 2024 wurde das GEG und insbesondere die Regelung zur Nutzung erneuerbarer Energien zur Wärmeversorgung in Gebäuden weitreichend novelliert. In der politischen Debatte wurde diese Novelle auch als sogenanntes „Heizungsgesetz“ bekannt. Diese Gesetzesnovelle bildete zusammen mit dem WPG Kernelemente der Vorgaben der Ampel-Regierung für die Dekarbonisierung des Gebäudesektors.

Danach sollten neu eingebaute Heizungen grundsätzlich zu mindestens 65 % mit erneuerbaren Energien betrieben werden (§§ 71–71p GEG). Das WPG enthält dagegen Regelungen für die Dekarbonisierung von Wärmenetzen, d.h. Vorgaben an den Anteil der Nettowärmeerzeugung aus erneuerbaren Energien, aus unvermeidbarer Abwärme oder einer Kombination hieraus (§§ 30 WPG).

Die Union hatte im Bundestagswahlkampf 2025 die Abschaffung der von der Ampel-Regierung eingeführten GEG-Novelle („Heizungsgesetz“) angekündigt. Im Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und SPD für die 21. Legislaturperiode halten die Regierungsparteien fest, dass das Heizungsgesetz aufgehoben und das GEG technologieoffener, flexibler und einfacher ausgestaltet werden soll. Der Gebäudesektor wird für die Erreichung der Klimaziele jedoch weiterhin als zentral angesehen.

Vor diesem Hintergrund wurden die Eckpunkte zum GMG erarbeitet. Die Bundesregierung plant, bis Ostern einen Gesetzentwurf im Kabinett zu beschließen. Die Beratungen des Bundestages sind für das Frühjahr vorgesehen; das Gesetz soll vor dem 1. Juli 2026 in Kraft treten.

Einsatz erneuerbarer Energien im Gebäudesektor

Die Eckpunkte zum GMG zielen auf einen deutlichen Instrumentenwechsel gegenüber der GEG-Novelle 2024.

Vorgaben an die Heizungsanlagen

Mit dem GMG sollen die mit der Novelle 2024 eingefügten §§ 71–71p sowie § 72 GEG gestrichen werden. Insbesondere entfällt die bisherige Vorgabe, dass neue Heizungsanlagen nur eingebaut oder aufgestellt werden dürfen, wenn mindestens 65 % der bereitgestellten Wärme aus erneuerbaren Energien oder unvermeidbarer Abwärme stammen.

Das Eckpunktepapier sieht einen technologieoffenen Ansatz für neue Heizungsanlagen vor. Zulässig bleiben nun neben Wärmepumpen, Fernwärme, hybriden Heizungsmodellen und Biomasseheizungen auch Gas- und Ölheizungen.

Für neu eingebaute Gas- und Ölheizungen ist ein stufenweiser Umstieg auf klimafreundliche Brennstoffe („Bio-Treppe“) vorgesehen:

• ab 1. Januar 2029: mindestens 10 % klimafreundliche Brennstoffe (z.B. Biomethan, synthetische Brennstoffe),
• weiterer Anstieg bis 2040 in drei Stufen (konkrete Werte sollen im GMG festgelegt werden).

Die Bio-Treppe knüpft konzeptionell an § 71 Abs. 9 GEG an, der für bestimmte Übergangsfälle bereits Mindestquoten für Biomasse und grünen/blauen Wasserstoff vorsieht (15 % ab 2029, 30 % ab 2035, 60 % ab 2040). Anders als § 71 Abs. 9 GEG ist beim GMG jedoch nicht von einer zeitlichen Begrenzung auf bestimmte Einbaufenster auszugehen. Aus Gründen der Praktikabilität wäre es naheliegend, alle seit dem 1. Januar 2024 eingebauten Heizungsanlagen in den Anwendungsbereich der neuen Regelung einzubeziehen.

Bei der Wahl der Heiztechnologie sollte aber in jedem Fall berücksichtigt werden, dass nach den Regelungen des nationalen Brennstoffemissionshandelsgesetzes (BEHG) und dann (voraussichtlich ab 2028) den Regelungen des EU-Emissionshandelssystems die mit dem Einsatz fossiler Brennstoffe verbundenen CO₂-Emissionen zu Zusatzkosten beim Brennstoffbezug führen. Der Brennstoffbezug wird mit dem sogenannten CO₂-Preis belastet. Im BEHG waren bereits jährlich steigende CO₂-Preise vorgesehen. Im Rahmen der künftigen marktbasierten Preisbildung ist von weiter steigenden CO₂-Preisen auszugehen.

Für die Planung ergeben sich weiterhin (mittel- und langfristige) Unsicherheiten:

• Inwieweit lässt sich die Verfügbarkeit klimafreundlicher Brennstoffe für die gesamte Betriebsdauer sicherstellen?
• Wie sich die Preise dieser Brennstoffe entwickeln, ist offen. Zwar unterliegen sie nicht der CO₂‑Bepreisung. Eine steigende Nachfrage dürfte sich jedoch preissteigernd auswirken.
• In welchem Umfang und zu welchen Kosten werden die Gasversorgungsnetze künftig betrieben?

Vermieter sollten weiterhin auch die Regelungen des Kohlendioxidkostenaufteilungsgesetzes beachten, die dazu führen, dass sie die Kosten aus dem CO₂-Preisregime teilweise selbst tragen müssen.

Die neuen Regelungen sollen bei Verfehlung der Klimaziele im Gebäudesektor im Jahr 2030 nachgesteuert werden. Laufende Nachjustierungen werden voraussichtlich erforderlich werden, da der Gebäudesektor auch jetzt schon die vorgegebenen Klimaziele nicht erreicht. Es wäre gleichzeitig wünschenswert, wenn sich – auch bei etwaigen Regierungswechseln in der Zukunft – nicht wieder die Gesetzessystematik verändert.

Vorgaben an die Gebäudetechnik

Auch wenn das Eckpunktepapier plakativ festhält, dass die §§ 71–71p GEG gestrichen werden sollen, werden sich verschiedene Regelungen im GMG wiederfinden.

Das gilt zum Beispiel für die Vorgaben an die Gebäudeautomation gemäß § 71a GEG, die ihre Grundlage in Vorgaben der Gebäuderichtlinie finden (vgl. Art. 13 der Gebäuderichtlinie (EU) 2024/1275), oder technische Anforderungen an Heizungsanlagen (vgl. die Vorgaben an solarthermische Anlagen mit Flüssigkeiten als Wärmeträger gemäß § 71e GEG).

Ob § 72 GEG komplett aufgehoben wird, muss sich auch erst zeigen. Bereits vor Erlass des „Heizungsgesetzes“ enthielt das GEG Vorgaben zu einer maximalen Betriebsdauer von Heizkesseln von 30 Jahren. Gegebenenfalls wird lediglich die 2024 neu eingeführte Vorgabe gestrichen, nach der Heizkessel längstens bis zum Ablauf des 31. Dezember 2044 mit fossilen Brennstoffen betrieben werden dürfen (§ 72 Abs. 4 GEG).

Mieterschutz

Die Eckpunkte sehen vor, dass Mieter vor überhöhten Nebenkosten durch den Neueinbau unwirtschaftlicher Heizungen geschützt werden sollen. Insofern bleibt abzuwarten, welche Regelungen der Gesetzesentwurf vorsehen wird, und zwar insbesondere zu folgenden Themen:

Zusammen mit der GEG-Novelle 2024 traten neue mietrechtliche Regelungen in Kraft, insbesondere eine neue Regelung zu Mieterhöhungen (vgl. §§ 555b Nr. 1a, 559e BGB). § 71o GEG wiederum enthält für Gebäude mit vermieteten Wohnungen die mieterschützende Vorgabe, dass der Vermieter beim Einbau einer Wärmepumpe nach § 71c eine Mieterhöhung in voller Höhe nur verlangen darf, wenn die Jahresarbeitszahl der Wärmepumpe über 2,5 liegt.

Der Gesetzesentwurf für die Novelle des GEG im Jahr 2024 sah weitergehende Regelungen zum Schutz von Mietern vor (vgl. § 71o GEG-E, BT Drs. 20/6875). Diese wurden in der Folge nicht umgesetzt. So sollten Mieter die Kosten des Einsatzes klimafreundlicher Brennstoffe nur bis zu der Höhe der Kosten tragen müssen, die für einen entsprechenden Energieverbrauch bei Anwendung des Stromdurchschnittspreises anfallen würden. Die Darstellung in dem Eckpunktepapier scheint über eine Regelung zu den Brennstoffkosten hinauszugehen, da sie sich auf den Schutz der Mieter durch den Neueinbau unwirtschaftlicher Heizungen bezieht.

Ein zentrales Element des Mieterschutzes enthält auch das Kostenneutralitätsgebot des § 556c BGB in Verbindung mit der Wärmelieferverordnung. Mit dieser Regelung sollen Mieter vor Kostensteigerungen geschützt werden, die durch die Umstellung der Wärmeerzeugung auf eine gewerbliche Wärmelieferung entstehen. Dies betrifft insbesondere Umstellungen auf Fernwärmeversorger oder Energiedienstleister im Rahmen von Contractingmodellen. Im Eckpunktepapier wird dazu festgehalten, dass diese Vorgabe eine Umstellung der Wärmeversorgung auf Fernwärme aktuell in den meisten Fällen verhindere und dass sie Mieter nicht effektiv und langfristig vor unangemessenen Wärmepreisen schützen. Daher soll diese Regelung moderat angepasst werden. In der Praxis wird an dem Kostenneutralitätsgebot gleichfalls kritisiert, dass es die Umstellung von mit fossilen Brennstoffen beschickten Heizungssystemen auf nachhaltige Heizungssysteme, die aber häufig höhere Investitionskosten mit sich bringen, im Rahmen von Contractingmodellen erheblich erschwert.

Es bleibt insoweit abzuwarten, ob es dem Gesetzgeber gelingt, einfache Regelungen zu finden, die sowohl Mieter schützen, die freie Technologiewahl der Vermieter de facto nicht (zu sehr) einschränken, die Umstellung auf eine nachhaltige gewerbliche Wärmeversorgung ermöglichen und die gleichzeitig in ihrer Anwendung einfach handhabbar sind.

Grüngas-/Grünölquote

Ergänzend zur Bio-Treppe soll eine Grüngas-/Grünheizölquote eingeführt werden. Inverkehrbringer von Erdgas und Heizöl sollen verpflichtet werden, anteilig klimafreundliche Gase bzw. klimafreundliches Heizöl bereitzustellen, insbesondere Biomethan, grünen, blauen, orangenen und türkisen Wasserstoff, Wasserstoffderivate sowie synthetisches Methan und Bioöl. Das Bundesministerium für Wirtschaft und Energie soll bis zum Sommer 2026 hierzu Eckpunkte vorstellen. Die entsprechenden Vorgaben sollen 2028 mit einer (bilanziellen) Nutzungsquote von bis zu einem Prozent beginnen und einen hochlaufenden Pfad für die Quotensteigerung vorsehen. Die Grüngas-/Grünölquote soll dabei auf die „Bio-Treppe“ angerechnet werden.

Insoweit ist zu erwarten, dass für die Ausgestaltung der Grüngas-/Grünheizölquote für den Wärmesektor Anleihen bei dem bestehenden Quotensystem für Treibstoffe im Verkehrssektor genommen werden.

Umsetzung der Gebäuderichtlinie

Der deutsche Gesetzgeber muss die Vorgaben der Gebäuderichtlinie ((EU) 2024/1275) bis zum 29. Mai 2026 umsetzen. Das Eckpunktepapier hält hierzu fest:

• Mit dem GMG sollen die Vorgaben der Gebäuderichtlinie umgesetzt werden, ohne dass der deutsche Gesetzgeber über diese Vorgaben hinausgeht, das heißt im Vergleich strengere Vorgaben macht.
• Das Eckpunktepapier hält ausdrücklich fest, dass für Wohngebäude keine gebäudeindividuellen Sanierungsanforderungen geregelt werden sollen (vgl. Art. 9 Abs. 2 der Gebäuderichtlinie). Eine entsprechende Aussage für Nichtwohngebäude (vgl. Art. 9 Abs. 1 der Gebäuderichtlinie) gibt es nicht.
• Ab dem 1. Januar 2028 sollen nach der Gebäuderichtlinie neue Gebäude im Eigentum von öffentlichen Einrichtungen (öffentliche Nichtwohngebäude) und ab dem 1. Januar 2030 alle neuen Gebäude (Wohn- und Nichtwohngebäude) Nullemissionsgebäude sein (vgl. Art. 7 Abs. 1 der Gebäuderichtlinie). Nullemissionsgebäude dürfen an ihrem Standort keine CO₂-Emissionen aus fossilen Brennstoffen verursachen (vgl. Art. 11 Abs. 1 der Gebäuderichtlinie). Dies führt dazu, dass das GMG jetzt oder künftig entsprechende Vorgaben für den (künftigen) Gebäudeneubau enthalten muss.

Die Regierungsparteien wollen sich weiterhin bei der EU-Kommission für eine Verlängerung der Umsetzungsfristen der Richtlinie, der Verschlankung der Vorgaben und der Verankerung des Quartiersansatzes im europäischen Recht einsetzen.

Kommunale Wärmeplanung

Das Eckpunktepapier stellt Vereinfachungen für die Wärmeplanung für kleine Kommunen in Aussicht.

So soll für Kommunen mit weniger als 15.000 Einwohnern die Datenerhebung und -verarbeitung vereinfacht werden. Energieverbrauchs- und Schornsteinfegerdaten sollen nur noch für Mehrfamilienhäuser, Nichtwohngebäude sowie Prozesswärme (Industrie, Gewerbe) übermittelt werden. Zur Vereinfachung können Abnahmestellen mit einem durchschnittlichen Jahresverbrauch von 50.000 kWh sowie Gebäude mit einer Heizungsanlage mit einer thermischen Leistung von mehr als 35 kW als Mehrfamilienhaus eingeordnet werden.

Die Kälteversorgung soll nur in der Wärmeplanung von Kommunen mit mehr als 45.000 Einwohnern im Rahmen der Fortschreibung der Wärmeplanung berücksichtigt werden.

Fernwärme/Nahwärme

Das Eckpunktepapier enthält keinen Hinweis darauf, dass die Dekarbonisierungsvorgaben für Wärmenetze (vgl. §§ 29 ff. WPG) angepasst werden. Dies ist zu begrüßen.

Das Eckpunktepapier stellt in Aussicht, dass die (lang diskutierte und erwartete) Novellierung der AVBFernwärmeV wieder aufgegriffen wird. Insbesondere sollen die Möglichkeiten der Kunden der Fernwärmeversorgungsunternehmen, eine Anpassung der vertraglich vereinbarten Wärmeleistung (Leistung) zu verlangen (vgl. § 3 Abs. 1 AVBFernwärmeV), angepasst (eingeschränkt) werden. In diesem Zusammenhang ist es auch wünschenswert, wenn die künftige AVBFernwärmeV mehr Klarheit für die Anpassung von Preisanpassungsklauseln (vgl. § 24 AVBFernwärmeV) und auch die Anpassung von Preisen der Höhe nach schafft. Für das Gelingen der Wärmewende benötigen Wärmenetzbetreiber klare Möglichkeiten, ihre Preise an zusätzliche Investitionserfordernisse anzupassen. Nur so lässt sich das Gleichgewicht zwischen der Leistung des Wärmeversorgers und dem Wärmepreis als Gegenleistung langfristig wahren. Nur so kann eine finanzielle Überforderung der Wärmeversorger vermieden werden und die erforderliche Versorgungssicherheit gewährleistet werden.

Das Eckpunktepapier verweist schließlich auf die Einführung einer verpflichtenden Preistransparenzplattform, die Stärkung der Preisaufsicht sowie die Einrichtung einer Schlichtungsstelle. Diese Maßnahmen sollen in einem Wärmegesetz kodifiziert werden.

Förderlandschaft

Nach dem Eckpunktepapier soll

• die Bundesförderung für effiziente Gebäude (BEG) bis mindestens 2029 finanziell abgesichert werden,
• die Bundesförderung effiziente Wärmenetze (BEW) gesetzlich geregelt und aufgestockt werden, um den Bau und die Dekarbonisierung von Nah- und Fernwärmenetzen zu unterstützen und Verbraucherpreise zu entlasten.

Ausblick

Die geplanten Änderungen führen sowohl zu Kritik als auch zu Zustimmung in der Diskussion.

Insbesondere wird die Streichung der Vorgabe des Einsatzes von 65 % erneuerbarer Energien bzw. unvermeidbarer Abwärme bei neuen Heizungsanlagen kritisiert, da dies die Erreichung der Klimaziele im Gebäudesektor gefährde.

Weiterhin wird vor der Investition in neue fossile Heizungssysteme angesichts langer Nutzungsdauern, insbesondere vor dem Hintergrund deutlich steigender CO₂-Preise, gewarnt.

Letztlich ist jedoch wichtig, dass klare und langfristig geltende Rahmenbedingungen geschaffen werden, um Sicherheit oder doch zumindest Planbarkeit für Investitionsentscheidungen zu ermöglichen.

Im Ergebnis stellt das geplante Gebäudemodernisierungsgesetz, wie es im Eckpunktepapier beschrieben ist, gegenüber der GEG Novelle aus dem Jahr 2024 einen strukturellen Wechsel der Instrumentenlogik dar. Gebäudeeigentümer erhalten eine größere formale Freiheit bei der Heizungswahl, einschließlich der Möglichkeit, auch künftig Gas- und Ölheizungen einzubauen. Eine inhaltliche Auseinandersetzung mit künftigen (Markt-)Entwicklungen bleibt für die Gebäudeeigentümer allerdings unverzichtbar.

Eine Bewertung der in den Eckpunkten skizzierten Pläne ist allerdings erst anhand der konkreten Ausgestaltung in Gesetzesentwürfen möglich und sinnvoll.