¿Menos burocracia, más inversión? Cataluña prepara una ambiciosa reforma del régimen de licencias urbanísticas y ambientales

El anteproyecto de ley sobre la simplificación de los procedimientos en materia de urbanismo y medio ambiente publicado por la Generalitat de Catalunya introduce cambios de calado en el régimen de licencias urbanísticas y de actividades ambientales. El objetivo declarado es reducir los tiempos de tramitación y eliminar trabas que, en algunos casos ya habían sido superadas en la práctica por los propios tribunales y administraciones locales.

Licencia de obras y licencia de actividad: fin a una controversia de décadas

El artículo 77.4 del Reglamento de Obras, Actividades y Servicios de los entes locales de Cataluña (ROAS, Decreto 179/1995) establece actualmente que "en ningún caso se otorgará la licencia de obras sin la concesión previa o simultánea de la relativa a la actividad". Una regla cuya aplicación literal ha generado durante años retrasos en la tramitación de proyectos.

La jurisprudencia del Tribunal Supremo y del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (TSJC) interpretó esta norma de forma flexible desde finales de los años noventa. El Tribunal Supremo precisó que "la pura alteración en el orden cronológico del otorgamiento de las licencias para una estación de servicio no constituye, por sí misma, motivo de anulación, pero ello, claro está, siempre que al final ambas licencias resulten procedentes" (STS, Sala Tercera, Sección 4ª, de 18 de diciembre de 2000).

Posteriormente, el TSJC adoptó y desarrolló esta doctrina de forma reiterada, afirmando que "la pura alteración del orden cronológico del otorgamiento de licencias no constituye ni motivo de denegación de la licencia de obras ni de anulación de la misma siempre que al final resulten procedentes" y que "ante el supuesto de licencia de obras condicionada suspensivamente a la obtención de licencia de actividades nada hay que objetar cuando los efectos de la licencia de obras penden y dependen de la de actividades o medioambiental que se obtenga" (TSJC, Sección 3ª, sentencias de 28 de febrero de 2002, 1 de octubre de 2004, 14 de octubre de 2004 y 9 de noviembre de 2015, entre otras).

El propio TSJC aclaró que nada impide solicitar y obtener la licencia de obras antes que la ambiental, siempre que la primera quede condicionada suspensivamente a la concesión de la segunda, de manera que sus efectos no se produzcan antes ni de forma independiente a los de la titulación ambiental. Esta fórmula, además, evita una hipotética responsabilidad patrimonial de la Administración por funcionamiento anormal, algo que también ha sido recogido expresamente en la legislación de otras comunidades autónomas, como Canarias. El anteproyecto eleva esta interpretación a rango normativo modificando el artículo 77.4 del ROAS.

La nueva redacción impone que la tramitación de la licencia de obras y la licencia o autorización ambiental o sectorial sea simultánea, debiendo resolverse cada procedimiento sin esperar a la finalización del otro. Si la licencia de obras se concede primero, su otorgamiento queda condicionado a la obtención de la autorización de actividad, asimismo, dicha licencia deberá facultar para el inicio de las obras inmediatamente si se presenta una caución para garantizar el restablecimiento de la realidad urbanística alterada, salvo que el ayuntamiento justifique que la ejecución de las obras imposibilitaría el restablecimiento.

Nuevo procedimiento simplificado de licencia urbanística: el certificado de conformidad

Una de las novedades más relevantes para el sector promotor y constructor es la creación de un procedimiento simplificado de licencia urbanística basado en la aportación de un certificado de conformidad emitido por una entidad colaboradora acreditada. Este mecanismo desplaza parte de la carga de verificación técnica desde los servicios municipales hacia el sector privado, y fija un plazo máximo de resolución de un mes (dos si interviene materia de incendios). Las entidades colaboradoras deberán estar acreditadas y contar con un seguro de responsabilidad civil mínimo de cinco millones de euros.

El mecanismo está diseñado para ofrecer certeza real al promotor. El ayuntamiento solo puede denegar la licencia si, dentro del plazo de un mes y de forma motivada, comunica que el certificado es inexistente, incompleto, insuficiente en su alcance, o que dispone de elementos objetivos que acrediten su inadecuación a la realidad examinada: fuera de estos supuestos tasados, la licencia no puede denegarse. Si transcurre el mes sin comunicación de inadecuación ni resolución expresa, la licencia se entiende otorgada por silencio administrativo positivo y el promotor puede solicitar un certificado acreditativo del silencio, que debe emitirse en el plazo máximo de diez días. El impacto práctico es, por tanto, doble: reduce los plazos de inicio de obra y convierte el procedimiento en predecible, con un resultado jurídicamente garantizado.

Cabe señalar que los ayuntamientos pueden excluir el procedimiento simplificado mediante ordenanza, de forma total o parcial. Sin embargo, el anteproyecto preserva los derechos del promotor: si el procedimiento ordinario ha vencido sin resolución expresa, el interesado puede activar unilateralmente el procedimiento simplificado aportando el certificado de conformidad, con plena aplicación del régimen de silencio positivo descrito. La exclusión municipal, por tanto, no bloquea definitivamente esta vía. Por último, el procedimiento simplificado no es de aplicación universal: quedan excluidas las intervenciones en bienes con protección patrimonial o cultural, las actuaciones en dominio público y la licencia de uso turístico de viviendas en municipios con mercado tensionado.

Silencio positivo en informes sectoriales: menos cuellos de botella

El anteproyecto fija plazos tasados para la emisión de informes sectoriales y restringe la posibilidad de pronunciamientos tardíos que bloqueen expedientes ya en tramitación. Transcurrido el plazo sin respuesta, se entienden emitidos en sentido favorable y el procedimiento debe continuar, salvo que la normativa básica estatal establezca un régimen distinto, en cuyo caso el silencio no opera de forma automática. Asimismo, se habilita al promotor para aportar los informes sectoriales directamente, emitidos por técnico colegiado competente: si el organismo sectorial no se ha pronunciado en plazo, el informe aportado por el promotor tiene la misma validez y efectos que el de la Administración cuando se trate de informes previstos en normativa catalana; cuando derive de normativa estatal, permite continuar la tramitación salvo que dicha normativa establezca el sentido negativo del silencio.

Para fondos de inversión y grandes promotores, la reducción de los riesgos de bloqueo por informes sectoriales es una de las mejoras más relevantes que identificamos en términos de planificación de proyectos.

Modificaciones de actividades: más claridad y plazos tasados

El anteproyecto reforma el régimen de modificaciones de instalaciones sometidas a la Ley 20/2009, de prevención y control ambiental. Las principales novedades son:

• Un nuevo procedimiento específico para modificaciones sustanciales con un plazo máximo de resolución de cuatro meses.
• La supresión del trámite previo de suficiencia e idoneidad, identificado como una fuente de retrasos sin valor añadido real.
• Un nuevo anexo de criterios que concreta la distinción entre modificación sustancial y no sustancial, eliminando la ambigüedad que hoy genera litigiosidad en operaciones de expansión y en procesos de M&A.

Para empresas industriales, logísticas o de cualquier sector que opere con autorizaciones ambientales, la existencia de un plazo tasado y de criterios claros de calificación de las modificaciones es una mejora significativa en la gestión de sus activos.

Comentario de Osborne Clarke

El anteproyecto representa un paso real hacia la simplificación del régimen de intervención administrativa en urbanismo y medio ambiente en Cataluña. La modificación del ROAS, en particular, consolida una interpretación jurisprudencial ya asentada y elimina una fuente de litigiosidad que afectaba a la seguridad jurídica de las operaciones de promoción inmobiliaria. El procedimiento simplificado de licencia con certificado de conformidad, con silencio positivo tasado y causas de denegación tasadas, y la restricción de los bloqueos por informes sectoriales tardíos son, asimismo, medidas que pueden mejorar de forma sustancial la previsibilidad de los calendarios de proyecto. 

A la fecha de publicación de este artículo, el expediente se encuentra en fase de audiencia e información pública hasta el 30 de septiembre de 2026 (DOGC núm. 9707, de 14 de julio de 2026). Concluido dicho plazo, el anteproyecto deberá recabar los informes de los organismos consultivos preceptivos y el dictamen de la Comissió Jurídica Assessora, antes de que el Govern lo apruebe como projecte de llei y lo remita al Parlament de Catalunya. En sede parlamentaria, el texto habrá de superar el debate de totalidad, la fase de enmiendas al articulado, el trabajo de ponencia y el dictamen de comisión, y la votación final en el Pleno; etapas todas ellas en las que las excepciones y remisiones reglamentarias del texto podrán ser objeto de modificación.

Si desea analizar cómo estas novedades pueden impactar en sus proyectos o activos, no dudes en contactar a alguno de nuestros expertos mencionados más abajo o con tu contacto habitual en Osborne Clarke.