La nuova Direttiva UE sull'armonizzazione del Diritto dell'Insolvenza: le principali previsioni

Il 30 marzo 2026 il Consiglio dell'Unione Europea ha approvato la c.d. "seconda Direttiva Insolvency".

Si tratta di un provvedimento legislativo di grande rilievo per il mercato unico europeo, destinato a incidere profondamente sui sistemi nazionali di gestione delle crisi d'impresa.

L'obiettivo primario della Direttiva è quello di contribuire al corretto funzionamento del mercato interno e dell'unione dei mercati dei capitali, rimuovendo gli ostacoli alla libera circolazione dei capitali e alla libertà di stabilimento che derivano dalle divergenze tra le normative nazionali sull'insolvenza. Le significative differenze tra le discipline degli Stati membri accrescono infatti l’incertezza giuridica, soprattutto nei contesti transfrontalieri, incidendo negativamente sulla prevedibilità degli esiti delle procedure, sui tempi di recupero dei crediti, sulla valutazione del rischio da parte degli investitori e, in ultima analisi, sulla circolazione dei capitali e sull’esercizio delle libertà fondamentali garantite dai Trattati.

La Direttiva si basa su un principio di "armonizzazione minima" ed è, dunque, volta a ridurre le inefficienze generate dalla frammentazione delle normative nazionali in materia di insolvenza e dalle "notevoli differenze fra i diritti sostanziali" esistenti (già riconosciute dal Regolamento UE 2015/848) mediante un approccio di armonizzazione mirata e minima e, dunque, mediante l'individuazione di requisiti comuni essenziali su aspetti e profili strategici per l’efficienza delle procedure e la prevedibilità del loro decorso, pur consentendo agli Stati membri di mantenere o introdurre disposizioni più favorevoli per la massa dei creditori.

Il campo di applicazione della Direttiva, e, in particolare dei Titoli II, III e IV, copre le procedure concorsuali come definite dal Regolamento (UE) 2015/848, escludendo tuttavia le procedure di ristrutturazione preventiva e alcune entità specifiche come ad esempio imprese di assicurazione, enti creditizi, imprese di investimento come definiti all'art. 1.

Il provvedimento in questione si articola in diverse aree di intervento chiave, come di seguito riepilogate.

Azioni Revocatorie (Titolo II)

Una delle aree di maggiore impatto pratico riguarda la disciplina armonizzata delle azioni revocatorie, vale a dire gli strumenti giuridici volti a proteggere la massa "fallimentare" (testualmente nella versione in lingua italiana della Direttiva) da atti pregiudizievoli compiuti prima dell'apertura della procedura di insolvenza.

Al fine di proteggere il valore della massa "fallimentare" nell'interesse dei creditori, la Direttiva prevede che le normative nazionali dovranno includere norme efficaci sulle azioni di nullità, annullamento o inefficacia degli atti giuridici - comprese le operazioni giuridiche - pregiudizievoli per la massa dei creditori e perfezionati prima dell'apertura della procedura di insolvenza.

La Direttiva distingue tre principali fattispecie revocatorie:

• Preferenze (art. 7) - la disposizione prevede che gli atti giuridici pregiudizievoli che arrechino beneficio a un creditore o a un gruppo di creditori tramite soddisfazione o costituzione di garanzia siano nulli, annullabili o inefficaci se perfezionati nei tre mesi precedenti al deposito della domanda di apertura della procedura, a condizione che il debitore fosse incapace di pagare i propri debiti in scadenza. Analogamente è previsto, con riferimento ai crediti esigibili, che, oltre alle citate condizioni, il creditore fosse a conoscenza dell'incapacità del debitore di pagare i suoi debiti in scadenza, ovvero a conoscenza del deposito di una domanda di apertura della procedura di insolvenza o dell'assunzione di una delibera in tal senso.
  Sono, infine, previste eccezioni con riferimento ad alcune categorie di atti come quelli compiuti direttamente a beneficio dei beni del debitore in cambio di un equo corrispettivo;
• Atti a titolo gratuito o con corrispettivo manifestamente inadeguato (art. 8) - la disposizione prevede che gli atti giuridici compiuti a titolo gratuito o in cambio di un corrispettivo manifestamente inadeguato siano nulli, annullabili o inefficaci se perfezionati nei 12 mesi antecedenti al deposito della domanda che ha portato all'apertura della procedura di insolvenza oppure successivamente a tale deposito;
• Atti intenzionalmente pregiudizievoli (art. 9) - la disposizione prevede che gli atti con i quali il debitore abbia intenzionalmente arrecato un pregiudizio alla massa dei creditori siano revocabili se perfezionati nei due anni antecedenti al deposito della domanda che ha portato all'apertura della procedura di insolvenza e se la controparte era a conoscenza dell'intenzione del debitore di arrecare pregiudizio ai creditori.

Viene, inoltre, fornita una definizione di "parti strettamente correlate" al debitore, per le quali si presume una maggiore conoscenza della situazione di difficoltà finanziaria in cui lo stesso versa, avendo un accesso preferenziale a informazioni non pubbliche sui suoi affari.

Infatti, per le parti strettamente correlate al debitore - quali gli amministratori, i detentori di quote di controllo o i parenti - la Direttiva prevede l'introduzione di presunzioni legali (confutabili) relative alla loro conoscenza delle circostanze che fondano l'azione revocatoria, con inversione dell'onere della prova a beneficio della massa.

Quanto alle conseguenze delle azioni revocatorie, l'art. 10 prevede che la parte che abbia beneficiato dell'atto nullo, annullato o inefficace debba essere tenuta a restituire gli stessi benefici ottenuti o a versarne l'equivalente monetario.

La Direttiva stabilisce che gli Stati membri debbano provvedere affinché il termine di prescrizione per tutti i crediti derivanti da un atto revocato - ferme le previsioni dei i diritti nazionali che disciplinano la sospensione o l'interruzione dei termini di prescrizione per l'avvio delle azioni revocatorie - non sia superiore a tre anni dalla data di apertura della procedura di insolvenza (ma può, naturalmente, essere inferiore).

Rintracciamento dei beni (Titolo III)

La Direttiva contiene disposizioni volte a potenziare le capacità investigative degli "amministratori delle procedure di insolvenza" intesi come le autorità amministrative o gli organi giurisdizionali designati coinvolti nelle predette procedure, con la finalità di rintracciare (i) i beni rientranti nella massa nonché (ii) i beni oggetto di azione revocatoria.

Poiché detti soggetti incontrano difficoltà pratiche nell'accedere ai registri o ai sistemi elettronici di reperimento dei dati situati in Stati membri diversi da quello in cui sono stati nominati, è necessario stabilire disposizioni volte a garantire che essi abbiano accesso, direttamente o indirettamente, alle informazioni contenute in banche dati non accessibili al pubblico, anche a livello transfrontaliero.

L'accesso, ai sensi della Direttiva, dovrebbe essere consentito in relazione ai registri di seguito indicati:

• Registri centrali dei conti bancari: un accesso diretto e immediato ai registri dei conti bancari è spesso indispensabile per massimizzare il valore dell'attivo della procedura di insolvenza. Sarebbe, pertanto, opportuno prevederne l'accesso immediato da parte delle autorità amministrative e degli organi giurisdizionali designati, anche in relazione ai conti correnti di terzi che abbiano beneficiato di atti revocabili. Le autorità designate dovrebbero poter accedere ai registri dei conti bancari di altri Stati membri attraverso il sistema di interconnessione dei registri dei conti bancari (SIRCB), sviluppato e gestito dalla Commissione Europea per collegare tra loro i registri centralizzati dei conti bancari dei vari Stati membri.
• Registri dei titolari effettivi: agli "amministratori delle procedure di insolvenza" dovrebbe essere concesso tempestivamente l'accesso a specifiche categorie di informazioni sulla titolarità effettiva contenute nei registri centrali interconnessi, quali il nome, il mese e l'anno di nascita, il paese di residenza e la cittadinanza del titolare effettivo, nonché la natura e l'entità dell'interesse.
• Altri registri e banche dati nazionali pertinenti, elencati in un allegato alla Direttiva:  agli "amministratori delle procedure di insolvenza" dovrebbe essere consentito un accesso rapido ai registri e alle banche dati nazionali, anche quando situati in uno Stato membro diverso da quello in cui gli stessi sono stati nominati, senza il coinvolgimento di autorità intermediarie. 
  L'allegato della Direttiva elenca le tipologie di registri interessati, tra cui i registri catastali, i registri immobiliari, i registri dei beni mobili (compresi i registri di immatricolazione di veicoli, navi e aeromobili), i registri relativi alla proprietà di titoli e i registri dei diritti di proprietà intellettuale, inclusi i registri dei brevetti e dei marchi.

Procedura di "pre-pack" (Titolo IV)

Un elemento di grande novità sistematica è rappresentato dall'introduzione a livello europeo della procedura di pre-pack, ossia una procedura di vendita pre-negoziata dell'azienda in regime di continuità aziendale, predisposta prima dell'apertura formale della procedura di insolvenza ma eseguita sotto il controllo di un'autorità giudiziaria o amministrativa.

La procedura si articola in due fasi:

1. fase di preparazione - ricerca di un acquirente e negoziazione della vendita, con la supervisione di un commissario indipendente;
2. fase di liquidazione - approvazione ed esecuzione della vendita da parte dell'autorità competente dopo l'apertura della procedura di insolvenza.

La Direttiva sottolinea l'importanza di principi quali la competitività, la trasparenza e l'equità del processo di vendita, nonché la tutela dei diritti dei lavoratori e il trasferimento dei contratti necessari alla continuità aziendale.
Con riferimento a tale ultimo punto,  è previsto che i contratti pendenti necessari per il proseguimento dell'attività d'impresa siano trasferiti automaticamente all'acquirente, senza necessità del consenso della controparte. Resta, tuttavia, salva la possibilità per gli Stati membri di prevedere, a seconda del tipo di contratto, della natura delle parti (come ad esempio, i contratti intuitu personae) o degli interessi dell'impresa, che sia richiesto il consenso della controparte del debitore. 

La Direttiva precisa che gli Stati membri dovrebbero prevedere che il trasferimento del contratto senza consenso della controparte non possa avvenire se l'acquirente dell'impresa o di parte di essa è un concorrente della controparte del debitore, a tutela degli interessi commerciali della controparte che potrebbe trovarsi vincolata a trasferire know-how o rapporti commerciali strategici a un concorrente diretto.
È, inoltre, previsto che, al fine di aumentare l'attrattiva dell'acquisto dei beni aziendali e, di conseguenza, di massimizzare il ricavato delle vendite in regime di continuità aziendale, gli Stati membri dovrebbero provvedere affinché gli acquirenti acquisiscano le aziende senza debiti e passività, a meno che non acconsentano espressamente a sostenerne i debiti.

Da ultimo, la Direttiva prevede che gli Stati membri debbano consentire ai creditori muniti di garanzie di partecipare al processo di presentazione delle offerte tramite il meccanismo del "credit bidding", ossia offrendo l'importo dei propri crediti garantiti come corrispettivo per l'acquisto dei beni sui quali insiste la garanzia dagli stessi detenuta, con una serie di limitazioni volte a non dissuadere i potenziali concorrenti dal partecipare al processo di presentazione delle offerte e a non offrire ai creditori garantiti un indebito vantaggio nel processo di presentazione delle offerte.

Obblighi degli amministratori (Titolo V)

La Direttiva prevede che gli Stati membri impongano agli amministratori di società di depositare una domanda di apertura di una procedura di insolvenza entro il termine massimo di tre mesi dal momento in cui vengono a conoscenza - o si può ragionevolmente presumere siano venuti a conoscenza - dello stato di insolvenza della società. Fanno eccezione le procedure di ristrutturazione preventiva. 
Il mancato adempimento di tale obbligo può comportare la responsabilità civile degli amministratori per i danni causati ai creditori.
La Direttiva consente, tuttavia, agli Stati membri di prevedere forme alternative di adempimento di tale obbligo, ad esempio informando il pubblico dell'insolvenza del debitore mediante notifica in un registro pubblico, al fine di garantire ai creditori la possibilità di chiedere l'apertura della procedura di insolvenza. 
Parimenti, la Direttiva ammette che l'obbligo in questione possa essere sospeso (e la responsabilità degli amministratori esclusa) qualora gli amministratori adottino misure, volte ad evitare danni alla massa dei creditori, tali da garantire un livello di tutela - e, dunque di soddisfacimento - non inferiore a quello conseguibile mediante l’apertura della procedura concorsuale.

L'obbligo degli amministratori di richiedere l'apertura della procedura entro un determinato termine dal verificarsi di eventi individuati è già presente in molti ordinamenti come ad esempio Germania e Spagna.
Come noto, il modello adottato dal nostro ordinamento non prevede un obbligo di deposito della domanda di apertura di una procedura di insolvenza da parte degli amministratori entro un termine fisso e prestabilito ma è, piuttosto, orientato verso (i) una legittimazione plurisoggettiva dell'istanza di apertura della liquidazione giudiziale (debitore, creditori, pubblico ministero, organi di controllo e di vigilanza), (ii) la composizione negoziata della crisi come strumento di allerta precoce riservato all'iniziativa dell'imprenditore e (iii) un sistema di responsabilità civile degli amministratori strutturato attraverso l'azione di responsabilità.

Comitati dei Creditori (Titolo VI)

La Direttiva disciplina organicamente i Comitati dei Creditori, strumenti di rappresentanza collettiva che consentono ai creditori - anche transfrontalieri - di partecipare attivamente alle procedure.

Ai sensi della Direttiva, gli Stati membri devono consentire la costituzione di un Comitato dei Creditori una volta aperta la procedura di insolvenza, ogniqualvolta l'assemblea dei creditori decida in tal senso o lo richieda. 
I lavoratori o i loro rappresentanti devono poter essere ammessi alla nomina in seno al comitato, salvo l'esistenza di un meccanismo alternativo almeno equivalente affinché gli interessi dei lavoratori siano rappresentati nelle procedure di insolvenza.

Trasparenza (Titolo VII) 

Il Titolo VII è dedicato alle misure volte a migliorare la trasparenza delle normative nazionali in materia di insolvenza e stabilisce che gli Stati membri siano tenuti a redigere e pubblicare schede informative standardizzate e concise che riassumono le caratteristiche principali delle loro normative nazionali in materia di insolvenza. 
Questo strumento mira ad aumentare la trasparenza e a facilitare l'accesso alle informazioni per gli investitori e gli altri stakeholder.

La Direttiva prevede, inoltre, la possibilità di deroghe temporanee all'applicazione delle disposizioni di recepimento dei titoli II (azioni revocatorie), V (obblighi degli amministratori) e VI (Comitati dei Creditori) in circostanze eccezionali "che perturbino gravemente le attività economiche […] qualora e nella misura in cui l'applicazione delle disposizioni nazionali di recepimento di tali titoli comporti il rischio di insolvenze diffuse" e un riesame periodico dell'applicazione della normativa da parte della Commissione.

La Direttiva sopra brevemente riepilogata nei suoi principali macro-contenuti entrerà in vigore il ventesimo giorno successivo alla pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell'Unione Europea, con termine di recepimento negli ordinamenti nazionali fissato entro 33 mesi da tale data.

Commento Osborne Clarke 

Pare potersi concludere che l'elemento più innovativo dell'intera Direttiva possa essere individuato nella procedura di pre-pack, la quale rappresenta una novità assoluta nel panorama del diritto dell'insolvenza armonizzato a livello europeo.

Infatti:

• le azioni revocatorie esistono già in molti sistemi nazionali di insolvenza; la Direttiva si limita ad armonizzarne i periodi sospetti e i presupposti;
• il rintracciamento dei beni tramite accesso ai registri bancari e alla titolarità effettiva, sebbene molto utile in chiave pratica, rappresenta principalmente un potenziamento degli strumenti investigativi esistenti;
• l'obbligo degli amministratori di richiedere l'apertura della procedura entro un determinato termine, come detto, è già presente in molti ordinamenti. La nuova Direttiva si inserisce pertanto in un alveo già tracciato, consentendo agli Stati membri di introdurre un obbligo specifico e temporalmente definito, a  fronte del sistema di allerta precoce strutturato su obblighi di adeguati assetti organizzativi e di segnalazione dell'organo di controllo previsto nel nostro ordinamento;
• i comitati dei creditori sono largamente noti nel diritto dell'insolvenza comparato.

Quanto, invece, ai pre-pack, occorre osservare che il diritto dell'insolvenza ha storicamente operato seguendo una logica sequenziale: prima si apre la procedura formale, poi si cerca di valorizzare i beni del debitore.

La scelta del legislatore europeo di introdurre questo strumento, che inverte parzialmente una consolidata logica sequenziale, risponde ad una esigenza economica precisa e razionale, diffusamente e da lungo tempo avvertita dagli operatori.
È noto, infatti, che la velocità con cui si effettuano le cessioni dei complessi aziendali coinvolti in una situazione di insolvenza è un elemento determinante degli esiti stessi della cessione.
Più tempo trascorre dall'apertura della procedura, più il valore dell'impresa rischia di ridursi, spesso compromettendo la stessa possibilità di cedere l'azienda (o una parte rilevante di essa) in funzionamento, di talché non potrà che procedersi, nella maggior parte dei casi, alla liquidazione atomistica dei beni, con tutti gli effetti negativi che ne conseguono.

Grazie alla introduzione della procedura di pre-pack, si potrebbero creare i presupposti per la realizzazione dei complessi aziendali in tempi immediatamente successivi all'apertura formale della procedura di insolvenza, con effetti positivi sia sul loro valore di realizzo, sia sulla conservazione in funzionamento di complessi aziendali/industriali che mantengono ancora, grazie anche al minor tempo necessario per il trasferimento in mano a soggetti in grado di rilanciarli, positive prospettive di sviluppo.

Questo capovolgimento della sequenza logica tradizionale è, dunque, una rottura paradigmatica, che si auspica possa avere, una volta implementato, impatti positivi rispetto agli esiti che si è soliti osservare nelle procedure di insolvenza.